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《珠海市台风暴雨期间旅游和公众活动安全管理规定》(草案)听证报告

    为了切实保障人民群众的知情权、表达权、参与权及监督权,广泛听取意见,提高行政决策的科学性,珠海市三防办于201766日下午15:00在珠海市海洋农业和水务局六楼会议室召开了《珠海市台风暴雨期间旅游和公众活动安全管理规定》(以下简称《管理规定》)听证会。根据听证参加人、听证旁听人提出的意见和建议,614日我办针对相关问题进行了研究,现将听证会的有关情况报告如下:

    一、听证会的基本情况

    (一)听证事项

    听证会主要围绕《管理规定》的适用范围、信息发布渠道、经营管理者义务、责任承担等内容听取了相关意见和建议。

    (二)听证会公告方式和报名情况

    201752日,市三防办在门户网站发布了《举行<珠海市台风暴雨期间旅游和公众活动安全管理规定>(草案)听证会公告》,公告听证事项、听证参加人名额及其产生方式、听证时间等相关内容。

2017510日下午5时报名截止时间,听证会参加人未达到规定人数,2017522日市三防办在门户网站发布了关于《举行<珠海市台风暴雨期间旅游和公众活动安全管理规定>(草案)听证会补充公告》,公告听证事项、听证参加人名额及其产生方式、听证时间等相关内容。

201761日下午5时报名截止时间,共有20人报名参加听证会,包括旅游经营者代表、公众活动场所代表、经常性举办展览会等活动的企业代表、专家学者或律师、人大代表、政协委员等类别。

    (三)听证参加人的确定

    在报名参加听证会的20人中,各类别报名人数与规定的名额一致,确认该20人为对应类别的听证参加人。

    其中属利害关系人的听证参加人共有11名,符合《珠海市重大行政决策听证办法》关于听证参加人数量不得少于8人和决策事项涉及的利害关系人不得少于全体听证参加人的四分之一的规定。

    201762日,听证参加人名单在珠海市海洋农业和水务局网站公示。

    (四)听证陈述人和旁听人员的确定

    根据听证会规则,听证主持人由听证组织机关指定,听证陈述人由行政决策承办机关的工作人员担任,人数不得超过3人。经认真遴选,听证会主持人由珠海市三防办常务副主任许蓓蕾担任,听证陈述人由珠海市三防办肖捷科长、北京市中银(珠海)律师事务所张宗卿律师担任,并指定北京市中银(珠海)律师事务所唐泳媚实习律师为听证记录人。

    根据听证会规则,公开举行的听证会应当允许公民、法人和其他组织旁听,接受新闻媒体采访报道。本次听证会设置5位旁听席,按照“先到先得,发完为止”原则接受市民参加旁听,截至听证会召开,共有3名市民到场旁听。

    (五)听证会举行过程

    201766日下午3点整,听证会如期举行。实际出席听证会的听证参加人有20人。

    听证会按照《珠海市重大行政决策听证办法》规定的听证会议程进行:

    1、听证主持人宣布听证会开始,宣布听证事由、听证会纪律以及听证主持人、听证陈述人、听证参加人和听证记录人名单。

    2、听证陈述人就听证事项内容、有关背景、依据作说明。

3、听证参加人轮流每人作了5分钟发言,对听证事项发表意见和建议。

4、听证陈述人根据主持人要求,对听证参加人的质询、意见、建议等进行必要的解释和说明。

    51名听证参加人作补充陈述。

    6、听证主持人宣布听证会结束。听证参加人、听证主持人、听证陈述人、听证记录人在听证笔录上签名确认。

整个听证会历时一个多小时。听证会上气氛热烈,听证参加人发言踊跃,围绕听证内容提出了不少有参考价值的意见和建议,取得了较好的法律效果和社会效果。

 二、听证会各方的争议焦点及相关意见和理由

绝大多数听证参加人认为,《管理规定》对于加强我市台风暴雨期间旅游和公众活动安全管理,避免、减轻气象灾害造成的损失等具有积极意义。《管理规定》内容条款较为完善,基本可行。听证参加人提出了如下主要意见和建议:

(一)关于《管理规定》制定目的及依据的意见和建议

张玲:建议改为根据《中华人民共和国气象法》、《气象灾害防御条例》、《广东省气象灾害防御条例》、《珠海市防御气象灾害规定》等法律、法规、规章,结合本市实际,制定本规定。

(二)关于对适用范围的意见和建议

刘英俊:建议明确适用的范围是否包括海域。

张玲:建议第二条第四款修改如下:在台风暴雨期间依法负有安全保障义务的组织和个人。

陈鸿海:建议用更加清晰和通俗的方式对于旅游活动以及旅游和公众活动场所进行表述和约束。

(三)关于信息报送的意见和建议

王耿奕:建议规定外地旅客的手机能直接收到预警信息;

(四)关于对信息发布渠道的意见和建议

朱军:关于信息发布,建议相应主管部门有一个相对及时和正规的发布渠道;

(五)关于对经营管理者的意见和建议

1、上报义务

朱军:建议具体规定台风暴雨期间哪些情况需要上报,具体对接人是谁需要进一步明确;

2、总结义务

蔡荣茂:建议在台风暴雨过后相关单位应召开总结会,对台风暴雨期间风险应对实施情况进行总结,包括好的经验做法和教训,并做好会议文档保存工作,以备事后审计。

3、管理义务

柯明:建议更加明确经营的管理义务,旅游和公共活动需要细化,如景区应停止销售门票、旅行社应根据天气情况暂停或取消活动;酒店做好安全防范措施,暂停或减少人员外出,有条件的提供庇护场所;展会公司应暂停或停止展会,做好展会设施安全措施;社会公众和游客,应做好自身安全措施,积极配合相关部门的措施;危险情况处理,遭遇紧急情况,寻求相关部门救济,相关部门应予以积极救援;建议相关部门和游客购买意外保险。

吴清海:建议对游客不配合撤离如何处理的情况做出具体规定。

(六)关于对宣传和教育的意见和建议

朱军:建议政府部门有专业的电子或书面资料给到企业进行宣传;

季玉康:建议需要加强宣传台风暴雨的消息。

刘英俊:第六条和第十二条中新闻媒体是否需要落实一个沟通机制。

吴清海:建议宣传和教育规定专业的人员指导执行防范措施。

(七)关于对应急预案演练和培训的意见和建议

朱军:建议规定预案制定后未实际履行的后果。

(八)关于对责任承担的意见和建议

潘彦谦:建议规定旅游者必须配合经营者的条文,希望追加旅游者的责任。

杨伟峰:牵涉到旅游者的问题,清场遇到一定的困难。建议增加因为游客的问题不能清场责任的承担。

杜运君:建议增加在海边如何约束旅游者离开的条文。

朱军:台风暴雨来临前的关闭问题能否予以细化,是否有责任安排庇护场所。

刘英俊:追究责任的依据能否是《广东防汛防旱放风工作责任追究办法》,同时责任的追究应该追究谁的责任;旅游经营者怠于行使责任如何承担;

张玲:责任主体不明确,建议单位责任和个人责任分别追究,“造成人员伤亡或重大财产损失的”才追究责任有待商榷,建议规定依法追究刑事责任。

(九)关于对台风过后场所经营的意见和建议

王耿奕:建议对台风预警过后何时恢复经营做一个清晰的指引。

杜运君:建议规定台风过后及时恢复场所的规定,否则将会影响场所经营。

(十)关于对特殊活动的意见和建议

陈鸿海:建议涉及到特殊活动的举办,例如帆船锦标赛在台风期间是允许特殊处理。

  三、对听证会各方意见的处理情况

会上,陈述人对听证参加人的质询、意见、建议进行了解释、说明和答复,对其中不存在争议的问题当场予以明确答复。会后,我办针对听证会的意见召开会议进行讨论,对主要问题的处理建议如下:

             对于制定目的及依据的意见和建议

我办部分接受。虽然《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国气象法》也属于本《管理规定》的立法依据,但是为了突出地方特色及符合立法惯例,建议仅列举《广东省气象灾害防御条例》、《广东省防汛防旱防风工作若干规定》、《珠海市防御气象灾害规定》,将其他依据用“等法律、法规、规章”的形式表述。

             关于对适用范围的意见和建议

1、我办接受关于适用范围的建议。将第二条第一款修改为:本市行政区划和管辖海域内台风暴雨期间的旅游和公众活动安全管理适用本规定。

2、我办接受关于主体表述的建议。将第二条第四款修改为:本规定所称的旅游经营者、公众活动组织者、公共场所管理者是指在台风暴雨期间依法负有安全保障义务的组织和个人。

3、我办未接受关于旅游活动以及旅游和公众活动场所表述的建议。《管理规定》中已经对旅游活动以及旅游和公众活动场所进行了界定,但这些活动及场所无法一一列举,因此我办采取了列举加概括的方式进行表述。

(三)关于信息报送的意见和建议

我办未接受在《管理规定》中规定外地游客手机可以直接收到预警信息的建议。我办认为,这一规定属于技术层面的问题,本《管理规定》中已经对信息发布做了比较详细的规定,对具体技术问题不宜在此规定。

(四)关于对信息发布渠道的意见和建议

我办未接受信息发布渠道的建议。根据《广东省气象灾害防御条例》第四十二条规定:气象主管机构所属气象台站向社会统一发布灾害性天气警报和气象灾害预警信号。其他组织或者个人不得向社会发布灾害性天气警报和气象灾害预警信号。此外,本《管理规定》第五条已经明确了:相关政府职能部门应当建立预警信号、防御信息的发布及共享渠道,实现早发现、早共享、早处置。气象部门按照《珠海市防御气象灾害规定》等法律法规,及时发布和解除预警信号。相关政府职能部门应当主动搜集各自职责范围内的防御信息,按照谁主管、谁负责的原则,及时向三防办和上级主管部门报送。预警信号、防御信息主要通过市突发事件预警信息发布中心、各职能部门网站及时发布,同时充分利用广播、电视、微博、微信等媒介发布。因此,对于发布的主体、渠道和及时性等问题已有规定。

(五)关于对经营管理者的意见和建议

1、我办未接受规定具体上报内容和对接人的建议。根据《管理规定》第九条第一款规定:预警信号和防御信息发布后,旅游经营者、公众活动组织者和公共场所管理者应当承担安全管理主体责任,履行安全保障义务,及时告知旅游者及社会公众,停止相关活动或者关闭易受风险危害的旅游项目或者场所,作好安全防范和应急处置,并将实施情况及时上报政府主管部门。根据该规定,需要具体上报的事项为“及时告知旅游者及社会公众、停止相关活动或者关闭易受风险危害的旅游项目或者场所、作好安全防范和应急处置的实施情况”,上报的内容已经明确。此外,具体对接人属具体操作层面的问题,不宜在此规定。

2、我办部分接受在台风暴雨过后相关单位应召开总结会的建议。在第十三条增加第四款:台风暴雨过后,相关职能部门应当对应急预案的实施情况和突发事件的处置情况召开会议,总结经验,查找不足,并保留会议记录。

3、我办未接受更加明确经营的管理义务和细化旅游和公共活动的建议。我办认为,首先,《管理规定》应处理好政府、经营者和社会公众三者的利益平衡,政府的管理应限定在必要和必须的范围内,不能过分的增加经营者的管理义务。在《管理规定》中已经明确了经营者的安全保障义务及预警信号发布后的停止相关活动和关闭相关场所的义务,经营者的义务已经较为明确,且包含了停止销售门票、暂停或取消活动的内容,无需进一步细化。其次,遭遇紧急情况,无论是经营者还是社会公众均有要求相关部门提供帮助的权利,相关部门根据职责划分有义务提供相关帮助,在此无需规定;第三,相关部门和游客购买意外保险的问题属经营者和游客的自愿行为,如涉及责任保险问题也不属于本《管理规定》的调整内容。

4、我办未接受对游客不配合撤离进行处理的规定。本《管理规定》无权对游客不予配合的行为做出限制性规定,对于游客的行为可以依照《广东省防汛防旱防风工作若干规定》、《广东省气象灾害防御条例》等规定处理。

(六)关于对宣传和教育的意见和建议

1、我办未接受政府部门发放专业的电子或书面资料给到企业进行宣传的建议。根据《管理规定》第十二条第一款规定:相关职能部门应当建立台风暴雨期间旅游和公众活动安全管理措施的宣传和教育机制,采取制作宣传册、挂图、宣传片等多种形式向旅游经营者、公众活动组织者、公共场所管理者和社会公众宣传、普及本规定。因此,该建议已在本《管理规定》中作出了规定。

2、我办未接受规定专业人员进行宣传和教育指导执行防范措施的建议。《管理规定》第十二条第一款规定了相关职能部门应当建立台风暴雨期间旅游和公众活动安全管理措施的宣传和教育机制。这种机制的建立包含了宣传教育的指导内容,且该建议属于具体的操作问题,因此无需规定。

(七)关于对应急预案制定后未实际履行的后果的建议

我办未接受。根据《广东省气象灾害防御条例》的规定,制定应急预案的义务主体有各级人民政府及其有关部门、气象灾害防御重点单位,并规定了前述主体的演练、实施等职责。

(八)关于对责任承担的意见和建议

1、我办未接受规定旅游者必须配合经营者的建议。本《管理规定》无权对旅游者不予配合的行为做出限制性规定,对于游客的行为可以依照《广东省防汛防旱防风工作若干规定》、《广东省气象灾害防御条例》等规定处理。

2、我办未接受安排庇护场所的建议。根据《广东省气象灾害防御条例》第二十条台风黄色、橙色、红色或者暴雨红色预警信号生效期间,除必需在岗的工作人员外,用人单位应当根据工作地点、工作性质、防灾避灾需要等情况安排工作人员推迟上班、提前下班或者停工,并为在岗工作人员以及因天气原因滞留单位的工作人员提供必要的避险措施。因此,在上位法已经规定了用人单位应当提供避险措施,此处无需再对安排庇护场所进行规定。

3、我办部分接受明确责任主体的建议。将第十五条修改为:违反本规定的,按照《广东省气象灾害防御条例》、《广东省防汛防旱防风工作责任追究办法(试行)》、《珠海市防汛责任追究暂行办法》等法律、法规、规章的规定追究相关单位和个人的法律责任。

(九)关于对台风过后场所经营恢复的指引建议

我办部分接受建议。为了给予经营者以明确指引,《管理规定》第七条、第八条不仅规定了经营者停止和关闭的义务,还规定了停止和关闭的期间。为了避免引起歧义,我办将第七条和第八条修改为:

第七条:旅游经营者、公众活动组织者、公共场所管理者在台风期间应当遵守下列规定:(一)台风预警达到蓝色及以上时,水上活动场所关闭,水上活动停止,直至解除蓝色及以上预警;(二)台风预警达到黄色及以上时,高空活动场所、设施关闭,高空活动停止,直至解除黄色及以上预警;(三)台风预警达到红色或者因防风需要经市政府批准,公共场所关闭,旅游和公众活动停止,直至解除红色预警或政府解除公共场所关闭,旅游和公众活动停止的通知。

第八条第(二)项:暴雨预警达到红色预警时,应当保证相关人员停留在室内或者安全场所避雨,直至解除红色预警。

(十)关于对特殊活动特殊处理的意见和建议

我办未接受建议。帆船锦标赛等公众活动虽然有其特殊性,但仍属于本《管理规定》调整的对象,从立法目的上讲,为了加强我市台风暴雨期间旅游和公众活动安全管理,避免、减轻气象灾害造成的损失,不宜做出特殊规定。

 

 

附件1:[珠海市台风暴雨期间旅游和公众活动安全管理暂行规定 (立法依据稿2017-6-14) .doc]
附件2:[珠海市台风暴雨期间旅游和公众活动安全管理暂行规定 .doc]
 
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